"Carine": Zaključci Vlade predstavljaju pritisak na institucije i...

Zaključci Vlade Crne Gore predstavljaju pritisak na institucije i ugrožavaju pravnu sigurnost, saopšteno je iz podgoričke kompanije "Carine".

Oni su reagovali povodom toga što je Vlada na elektronskoj sjednici 14. oktobra usvojila zaključke, na osnovu kojih bi trebalo da otpočne procedura uklanjanja mastodontskog nasipa od skoro 11.000 kvadrata mora, koji je napravljen pod izgovorom gradnje "investicionog kupališta" podgoričke kompanije "Carine" u Baošićima.

Reagovanje "Carina" prenosimo u cjelosti:

Privredno društvo „Carine“ d.o.o. Podgorica (u daljem tekstu: „Carine“) izražava ozbiljnu zabrinutost i najoštrije protivljenje zaključcima koje je Vlada Crne Gore usvojila 14. oktobra 2026. godine (u daljem tekstu: „Zaključak“). Zaključak je donijet na osnovu Inovirane informacije o lokaciji koju čine kat. parc. br. 771, 772, 773/1 i 774 KO Baošići, Herceg Novi, koju je Ministarstvo kulture i medija dostavilo Generalnom sekretarijatu Vlade aktom broj 060101-082/26-4132/2 od 13. oktobra 2026. godine (u daljem tekstu: „Informacija“).

Prema dostupnim informacijama, Vlada je tim zaključkom:

1. zadužila Ministarstvo prostornog planiranja, urbanizma i državne imovine da za navedene parcele izda urbanističko-tehničke uslove na osnovu Državne studije lokacije „Sektor 5 – Kumbor – Đenovići – Baošići“ i da Vladu o tome informiše do 1. novembra 2026. godine;
2. zadužila Upravni odbor Javnog preduzeća za upravljanje morskim dobrom Crne Gore (u daljem tekstu: „JP Morsko dobro“) da preduzme radnje radi „stavljanja van snage“ mišljenja na idejno rješenje od 4. decembra 2025. godine i mišljenja na glavni projekat od 12. decembra 2025. godine;
3. zadužila Zaštitnika imovinsko-pravnih interesa Crne Gore da preduzme radnje radi stavljanja van snage Rješenja o izdavanju građevinske dozvole broj 02-3-332-UPI-2993/2025 od 13. januara 2026. godine (u daljem tekstu: „Građevinska dozvola“);
4. preporučila Opštini Herceg Novi – Sekretarijatu za urbanizam i građevinsku inspekciju da preduzme radnje radi stavljanja van snage iste Građevinske dozvole;
5. zadužila JP Morsko dobro da, nakon izdavanja urbanističko-tehničkih uslova, pristupi izradi tehničke dokumentacije za „vraćanje lokacije u prvobitno stanje“, u skladu sa rješenjem Uprave za zaštitu kulturnih dobara od 17. jula 2026. godine.

Posmatrani zajedno, ovi nalozi, zaduženja i preporuke predstavljaju pokušaj da se pitanja o kojima se odlučuje isključivo u zakonom propisanim upravnim i sudskim postupcima riješe aktom izvršne vlasti, i to mimo odluka nadležnih sudova i prije njih.

1. Građevinska dozvola je na pravnoj snazi, a zakonski put za njeno preispitivanje već je iskorišćen

Kompanija Carine projekat u Baošićima realizuje na osnovu građevinske dozvole koja je pravosnažna i izvršna i koja nije poništena, ukinuta niti na drugi način stavljena van snage. Dozvola je izdata u zakonom propisanom postupku, na osnovu važeće planske dokumentacije, izdatih urbanističko-tehničkih uslova, revidovane tehničke dokumentacije i mišljenja JP Morsko dobro. Prethodio joj je ugovor o zakupu, odnosno korišćenju morskog dobra od 26. novembra 2025. godine. Taj ugovor je zaključen nakon javnog poziva čije je raspisivanje predviđeno odlukom Upravnog odbora JP Morsko dobro od 15. aprila 2025. godine, na koju je Vlada dala saglasnost 30. aprila 2025. godine.

Građevinska dozvola nije puka administrativna formalnost. Konačnim rješenjem o izdavanju građevinske dozvole kompanija Carine je stekla pravo da na predmetnoj lokaciji izvodi radove u skladu sa dozvolom i revidovanom tehničkom dokumentacijom.

To pravo je, u pouzdanju u zakonitost akata državnih organa, praćeno značajnim ulaganjima. Riječ je o stečenom pravu koje uživa zaštitu Ustava Crne Gore (čl. 58) i člana 1 Protokola br. 1 uz Evropsku konvenciju.

Stečeno pravo se ne može ukinuti zaključkom Vlade, preporukom izvršne vlasti, niti naknadnim izdavanjem urbanističko-tehničkih uslova ili „povlačenjem“ mišljenja. Zakon o upravnom postupku počiva na načelu zakonitosti, zaštite stečenih prava i legitimnih očekivanja stranaka. Zato konačno rješenje kojim je stranka stekla pravo može biti poništeno ili ukinuto isključivo iz razloga koje zakon taksativno propisuje, u propisanim rokovima i u postupku u kojem se poštuju sva procesna prava stranke. Svaki drugi put predstavljao bi direktno kršenje načela pravne sigurnosti, na kojem počiva pravni poredak Crne Gore.

Pravni poredak Crne Gore propisuje jasan način preispitivanja zakonitosti konačnog upravnog akta. Taj mehanizam je u ovom slučaju već aktiviran: Zaštitnik imovinsko-pravnih interesa Crne Gore je 17. marta 2026. godine, pozivom na čl. 139 i 140 Zakona o upravnom postupku, podnio Opštini Herceg Novi predlog za poništavanje Građevinske dozvole. O tom predlogu odlučuje isključivo nadležni organ, samostalno i na osnovu zakona i utvrđenih činjenica.

„Preporuka“ Vlade upućena upravo organu koji o tom predlogu odlučuje nema uporište u zakonu, ona je pritisak izvršne vlasti na samostalnost organa u konkretnoj upravnoj stvari.

Ako zakonski razlozi za poništavanje postoje, organ je dužan da postupi i bez preporuke Vlade. Ako ne postoje, preporuka ih ne može stvoriti. Isto važi i za nalog upućen Zaštitniku imovinsko-pravnih interesa: on je zakonsko pravno sredstvo već upotrijebio i svoje nadležnosti može vršiti isključivo na način i u granicama koje propisuje zakon.

1. O zakonitosti pojedinačnih akata odlučuju sudovi, a ne izvršna vlast, a sudski postupci su još uvijek u toku

Kompanija Carine je blagovremeno pokrenula upravne sporove pred Upravnim sudom Crne Gore, koji se vode pod poslovnim brojevima U. br. 5999/26 i U. br. 6007/26.

U ovim sporovima se osporavaju rješenja Uprave za zaštitu kulturnih dobara i Ministarstva kulture i medija kojima je naložena obustava radova na izgradnji kupališta, odnosno vraćanje lokacije u pređašnje stanje.

Posebno ukazujemo da rješenja Uprave za zaštitu kulturnih dobara nisu pravosnažna. Izvršnost tih rješenja proizlazi samo iz činjenice da podnošenje tužbe ne odlaže njihovo izvršenje. Eventualna konačnost u upravnom postupku ne znači i pravosnažnost: o zakonitosti tih akata tek treba da odluči Upravni sud Crne Gore. Navod iz javno prenijetih djelova Informacije da se radi o „pravosnažnom rješenju“ zato je pravno netačan i dovodi javnost u zabludu.

Vlada sada, dok sudovi još odlučuju, svojim zaključcima unaprijed proizvodi posljedice koje bi mogla imati samo pravosnažna sudska odluka ako bi ista bila nepovoljna po kompaniju Carine. Time se sudska kontrola zakonitosti, kao institucionalni mehanizam koji pravni poredak propisuje za ovakve sporove, faktički zaobilazi i obesmišljava.

1. Urbanističko-tehnički uslovi ne mogu biti sredstvo za obesmišljavanje važeće građevinske dozvole

Urbanističko-tehnički uslovi izdaju se radi izrade tehničke dokumentacije za građenje u skladu sa planskim dokumentom. Za predmetnu lokaciju takvi uslovi su već izdati, na osnovu njih je izrađena i revidovana tehnička dokumentacija i izdata građevinska dozvola, koja je i danas na snazi.

Informacija i sama priznaje da zakon ne poznaje urbanističko-tehničke uslove „za vraćanje lokacije u prvobitno stanje“. Zato se traženi uslovi nazivaju „redovnim“, iako se otvoreno navodi da im je jedina svrha uklanjanje radova izvedenih upravo na osnovu već izdatih uslova i važeće građevinske dozvole. Korišćenje zakonskog ovlašćenja za cilj radi kojeg ono nije ustanovljeno predstavlja zloupotrebu ovlašćenja, a akt donijet na takav način bio bi nezakonit. Prema pisanju medija, resorni ministar je povodom tog zaključka izdvojio mišljenje, što potvrđuje da ni u samoj Vladi ne postoji saglasnost o pravnoj utemeljenosti ovakvog postupanja.

Zakon o planiranju prostora i izgradnji objekata ne predviđa mogućnost da se za istu lokaciju više puta izdaju različiti urbanističko-tehnički uslovi, niti da se različitim podnosiocima zahtjeva izdaju uslovi različite sadržine. Takva praksa vodila bi potpunoj arbitrarnosti i pravnoj nesigurnosti i otvorila bi prostor za korupciju i bezakonje. Naprotiv, zakon obavezuje nadležne organe da svoje uslove dostave u kratkom i prekluzivnom roku od 15 dana, uz posljedicu da se, ako to propuste, smatra da posebnih uslova nemaju. Ta odredba ne bi imala nikakvog smisla kada bi se nakon propuštenog roka uvijek mogli tražiti novi uslovi drugačije sadržine.

Drugačiji uslovi mogli bi se izdati samo ako je, nakon izdavanja prvobitnih, usvojen novi planski dokument drugačije sadržine, a ne prostim pozivanjem na jedan umjesto drugog postojećeg plana. Ni tada, međutim, novi uslovi ne bi stavili van snage ranije izdate: objekat koji se gradi na osnovu građevinske dozvole, odnosno prijave građenja izdate po ranije važećim uslovima, završava se u skladu sa tim uslovima.

1. Pravni poredak ne poznaje „stavljanje van snage“ mišljenja radi naknadnog rušenja građevinske dozvole

Mišljenja JP Morsko dobro na idejno rješenje od 4. decembra 2025. godine i na glavni projekat od 12. decembra 2025. godine data su u skladu sa ugovorom o zakupu od 26. novembra 2025. godine, u postupku koji je okončan izdavanjem Građevinske dozvole.

Pravni poredak Crne Gore ne poznaje institut naknadnog „povlačenja“ ili „stavljanja van snage“ takvih mišljenja kao samostalan način da se uklone pravne posljedice već izdate građevinske dozvole. Čak i kada bi takva radnja bila preduzeta, ona ne može proizvoditi pravna dejstva, jer ista jednostavno nisu predviđena propisima Crne Gore niti bi mogla uticati na pravnu snagu Građevinske dozvole.

1. Vlada je sama suzila osnov svog postupanja

Nova Informacija Vlade, prema javno dostupnim podacima, više ne osporava javni poziv, izbor najpovoljnijeg ponuđača niti ugovor o zakupu od 26. novembra 2025. godine. Ona takođe ne osporava navode kompanije Carine da konzervatorski uslovi u postupku izdavanja urbanističko-tehničkih uslova 2023. godine nisu izdati blagovremeno.

Centralna teza Informacije jeste da pojedini državni organi i JP Morsko dobro, prilikom davanja mišljenja i izdavanja Građevinske dozvole, nisu pribavili prethodnu saglasnost Uprave za zaštitu kulturnih dobara. Čak i kada bi ta teza bila tačna, radilo bi se o propustu organa javne vlasti, a ne investitora. Ako je greška učinjena od državnih organa postavlja se pitanje zašto je zakonski zastupnik Investitora bio u pritvoru ?

Još jedno, kompanija Carine je postupala na osnovu akata nadležnih državnih organa i javnog preduzeća i na te akte su bile ovlašćene da se oslone.

Evropski sud za ljudska prava u svojoj praksi dosljedno naglašava da javne vlasti moraju postupati blagovremeno, na odgovarajući način i dosljedno, naročito kada odlučuju o imovinskim pravima (Beyeler protiv Italije). Kada državni organ pogriješi, posljedice te greške snosi država, a ne pojedinac koji se pouzdao u njen akt (Moskal protiv Poljske). Investitor koji gradi na osnovu važeće građevinske dozvole ima legitimno očekivanje da će objekat moći da završi i koristi, i to očekivanje uživa zaštitu prava na imovinu iz Evropske konvencije o ljudskim pravima (Pine Valley Developments protiv Irske).

Svaka mjera kojom se korišćenje takvog objekta onemogućava predstavlja kontrolu korišćenja imovine, odnosno miješanje države u pravo na imovinu. Da bi bila dopuštena, takva mjera mora imati jasan osnov u zakonu, služiti legitimnom javnom interesu i biti srazmjerna teretu koji nameće. Mjera bez zakonskog uporišta, čiji je cilj da poništi posljedice akata koje je država sama izdala, te uslove ne zadovoljava. To nije pitanje jednog investitora. Ako se važeća građevinska dozvola može obesmisliti naknadnom administrativnom intervencijom, nijedna dozvola više ne pruža pravnu sigurnost, a država se izlaže odštetnim zahtjevima pred domaćim sudovima i u Strazburu.

1. UNESCO nije tražio zaustavljanje projekta kompanije Carine u Baošićima

Gotovo šest mjeseci javnosti je predstavljano da UNESCO zahtijeva zaustavljanje projekta kompanije Carine u Baošićima, pa čak i da njegov nastavak ugrožava međunarodni status Prirodnog i kulturno-istorijskog područja Kotora. Međutim, konačna odluka Komiteta za svjetsku baštinu UNESCO-a usvojena na 48. sjednici, održanoj u julu 2026. godine u Busanu, ne pominje projekat kompanije Carine ni jednom riječju. U toj odluci ne postoji nijedan zahtjev za obustavljanje radova, poništavanje Građevinske dozvole, uklanjanje izvedenih radova ili vraćanje lokacije u pređašnje stanje. UNESCO je utvrdio šire mjere i preporuke za zaštitu područja Kotora, ali nije donio nijednu pojedinačnu mjeru koja se odnosi na projekat kompanije Carina. Ovaj projekat nije naveo ni kao potencijalno sporan.

Umjesto da ta činjenica dovede do objektivnog preispitivanja dosadašnjeg postupanja, isti rezultat se sada pokušava postići drugim putem, odnosno nalozima i preporukama Vlade čija je pravna utemeljenost krajnje upitna.

Zato se opravdano postavlja pitanje zašto se, dok postupci pred sudovima još traju, insistira na radnjama čiji pravni osnov nije utvrđen, umjesto da se poštuje sudska kontrola i sačeka odluka nadležnih sudova.

1. Odgovornost za nezakonito postupanje prema kompaniji Carine

Kompanija Carine upozorava na ozbiljne finansijske posljedice ovakvog postupanja. Prema procjeni kompanije, zasnovanoj i na stručnoj finansijskoj analizi izrađenoj od strane ovlašćenih vještaka finansijske struke, šteta zbog nezakonitog onemogućavanja realizacije projekta, eventualnog uklanjanja zakonito izvedenih radova i drugih posljedica takvog postupanja mjeri se desetinama miliona eura ili većim iznosom.

Pri tome treba biti potpuno jasan. Zaključci Vlade od 14. oktobra 2026. godine ne mogu dovesti do poništaja Građevinske dozvole. Isto tako, ne mogu učiniti zakonitim nijednu radnju koja se njima nalaže ili preporučuje. Ono što ti zaključci mogu, i što zapravo čine, jeste da ustanove i dokažu odgovornost Crne Gore za štetu. Riječ je o pisanom aktu najvišeg organa izvršne vlasti, koji se državi pripisuje neposredno i bez ikakve sumnje.

Tim aktom država formalno i nedvosmisleno izražava namjeru da se projekat koji se realizuje na osnovu važeće Građevinske dozvole zaustavi i ukloni mimo i prije odluke nadležnih sudova. Zaključci se ne pozivaju ni na jedan zahtjev UNESCO-a, niti bi to mogli, jer takav zahtjev ne postoji. Time je potvrđeno da je riječ o samostalnoj odluci izvršne vlasti, a ne o ispunjavanju bilo kakve međunarodne obaveze.

Zbog toga će zaključci Vlade biti jedan od ključnih dokaza u postupcima za naknadu štete, pred domaćim sudovima i pred Evropskim sudom za ljudska prava. Država koja svojim zvaničnim aktom usmjerava organe na uklanjanje prava stečenog na osnovu važeće građevinske dozvole, dok sudski postupci o zakonitosti tih radnji još traju, ne može se kasnije pozivati na to da je štetu prouzrokovao neko drugi. Upravo ti zaključci biće osnov koji će Crnu Goru obavezati da kompaniji Carine naknadi cjelokupnu štetu.

Drugim riječima, posljedice nezakonitih odluka pojedinaca snosili bi svi građani Crne Gore, kroz budžet države.

Podsjećamo i da državni funkcioneri i službena lica nisu oslobođeni lične odgovornosti za radnje koje preduzimaju pozivajući se na zaključke, preporuke ili naloge Vlade. Zaključak Vlade ne može biti osnov za preduzimanje nezakonitih radnji, niti može isključiti odgovornost onih koji ih preduzimaju.

Država je ovlašćena i dužna da iznos naknade štete koji isplati oštećenom regresno potražuje od lica koja su štetu prouzrokovala namjerno ili krajnjom nepažnjom. Rizik od ovakvih regresnih zahtjeva ne umanjuje postojanje predmetnog Zaključka, štaviše.

Dodatno, ukoliko bi službena lica, svjesno prekoračujući granice svojih ovlašćenja ili protivpravno koristeći službeni položaj, preduzimala radnje kojima se kompaniji Carine nanosi šteta ili se teže povređuju prava naše kompanije, takvo postupanje bi, zavisno od okolnosti i ispunjenosti zakonskih obilježja, otvorilo i pitanje krivične odgovornosti za krivično djelo zloupotreba službenog položaja iz člana 416 stav 1 Krivičnog zakonika Crne Gore.

Kompanija Carine ovo upozorenje ne upućuje olako. Protiv odgovornih lica u Upravi za zaštitu kulturnih dobara, za koja postoji osnovana sumnja da su u postupanju prema kompaniji Carine prekoračila granice službenih ovlašćenja, kompanija Carine je već podnijela krivične prijave nadležnom državnom tužilaštvu. Ti postupci su u toku i uvjeravamo svakog da se neće okončati jednostavnim odbacivanjem krivičnih prijava, držanjem u fioci istih ili dezavuisanjem postupka na bilo koji drugi način. U potpunosti smo riješeni da (ne) zakonitost postupanja po navedenim prijavama provjerimo pred svim dostupnim domaćim i međunarodnim instancama.

Kompanija Carine će na isti način, bez izuzetka, postupiti i prema svakom službenom licu koje ubuduće preduzme nezakonitu radnju na štetu kompanije. Pri tome je potpuno irelevantno da li će to lice postupati samoinicijativno ili pozivajući se na zaključke, naloge ili preporuke Vlade Crne Gore. Zaključak Vlade nije i ne može biti osnov za isključenje krivične odgovornosti. Ko svjesno postupa protivno zakonu, odgovara lično, bez obzira na to čiju je preporuku ili nalog izvršavao.

1. Zaključak

Kompanija Carine ne dovodi u pitanje obavezu države da štiti kulturnu i prirodnu baštinu Crne Gore, niti pravo nadležnih institucija da u granicama svojih zakonskih ovlašćenja preispituju zakonitost bilo kojeg projekta. Naprotiv, kompanija Carine insistira upravo na tome da se sva sporna pitanja rješavaju pred nadležnim organima i sudovima, u zakonom propisanim postupcima i uz puno poštovanje važećih upravnih akata i procesnih prava svih učesnika.

Zaštita javnog interesa ne može biti opravdanje za postupanje protivno zakonu. Politička volja, makar bila izražena i zaključkom Vlade, ne može zamijeniti zakon niti odluku nadležnog suda.

Očekujemo da svi organi kojima su zaključci upućeni postupaju isključivo u granicama svojih zakonskih nadležnosti, da ne preduzimaju radnje za koje ne postoji valjan pravni osnov i da sačekaju odluke sudova pred kojima se vode postupci.

Kompanija Carine će svoja prava štititi svim zakonom predviđenim sredstvima: pred nadležnim sudovima, pred Ustavnim sudom Crne Gore i, nakon iscrpljivanja domaćih pravnih sredstava, pred Evropskim sudom za ljudska prava i organima Evropske unije. To uključuje i pravo da zahtijeva naknadu cjelokupne štete prouzrokovane nezakonitim postupanjem.

Crna Gora mora ostati država u kojoj se o zakonitosti odlučuje primjenom zakona, a ne država u kojoj se, kada zakonski postupci ne daju željeni rezultat, isti cilj pokušava ostvariti institucionalnim pritiskom. Pravna sigurnost ne može biti predmet političke procjene, a pravosnažna građevinska dozvola ne može izgubiti dejstvo samo zato što nekome njeno postojanje više ne odgovara", piše u reagovanju kompanije "Carine".